/Ettekanne Konkurentsiameti konverentsil 11.11.2010/

Majandus- ja kommunikatsiooniminister Juhan Parts teatas eelmisel nädalal kinnisvarakonverentsil osalejatele rääkides taastuvenergiatasudest: „Ärge olge idioodid ja ärge alluge nagu aborigeenid monopolidele!“. Kuivõrd taastuvenergiatootjatest saaks ainult riigile kuuluvat Eesti Energiat lugeda turguvalitsevaks ettevõtjaks, Eesti Energiat aga härra minister vaevalt silmas pidas, siis iseloomustab selline avaldus kõnekalt tendentsi, mis Eestis on tuure juurde kogumas juba üsna pika aja vältel. „Monopol“ on hea sõimusõna, mille kasutamisel on kindel, et keegi enam vastu vaielda ei julge. Monopolid on pahad. Monopolid on kõiges süüdi. Monopolid on vereimejad. Kellegi halvustamiseks piisab, kui saab ta siduda mõne monopoliga ja juba on tal inetu märk küljes ja kõik ihkavad tema verd. Lihtne.

11 aasta jooksul, mil olen tegutsenud advokaadina, olen esindanud erinevaid ettevõtjaid, kellest nii mõnigi omab turgu valitsevat seisundit või isegi loomulikku monopoli, seetõttu ma astuks korra sammu tagasi ja vaataks neid monopole. Konkurentsiseadus annab turgu valitsevat seisundit omava ettevõtte mõiste – sisuliselt võib turuvalitsejaks olla loetud igaüks, kes saab kaubaturul tulenevalt oma suurest turuosast (alates 40%) tegutseda arvestataval määral konkurentide, tarnijate või klientide tegevust silmas pidamata. Kui meil ei ole ettevõtlus au sees, siis ongi suure turuosaga ettevõtjad kerged tekkima, sest keegi lihtsalt ei taha neile konkurentsi pakkuma hakata, aga see pole tänase ettekande teema. Täna ma räägin eelkõige nendest monopolidest, keda kurikuulus monopolide ohjeldamise seadus puudutab.

Eraldi turuvalitseja kategooriaks on eri- ja ainuõigust omavad ettevõtjad ja loomulikud monopolid. Eri- või ainuõigusena käsitatakse konkurentsiseaduses riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse poolt ettevõtjale antud õigust, mis võimaldab tal olla kaubaturul teiste ettevõtjatega võrreldes eelisseisundis või ainsaks ettevõtjaks sellel kaubaturul. Loomulikku monopoli omavaks loetakse ettevõtja, kelle omandis, valduses või opereerimisel on võrgustik, infrastruktuur või muu oluline vahend, mida teisel isikul ei ole võimalik või ei ole majanduslikult otstarbekas dubleerida, kuid millele juurdepääsuta või mille olemasoluta ei ole võimalik kaubaturul tegutseda. Sellisteks ettevõtjateks on muuhulgas ühisveevärk ja kaugküttevõrgustik, kelle kohta käis nn monopolide ohjeldamise seadus. Nii seaduses kui ka erialakirjanduses on rõhutatud – turguvalitsev seisund iseenesest ei ole keelatud. Keelatud on selle seisundi kuritarvitamine. Kuritarvitamise vältimiseks on ettenähtud terve rida regulatsioone ja piiranguid, millega turguvalitsev ettevõtja peab arvestama, aga mis on samas lubatud väiksematele turuosalistele. Veelgi enam piiranguid on sätestatud eri- või ainuõigust omavatele ja loomulikele monopolidele.

Miks siis ometi viha õhutamine monopolide suunal nii sobivale pinnasele langeb, kui nii konkurentsiseadus kui ka erialakirjandus rõhutavad, et turguvalitsev seisund iseenesest ei ole kuritegelik? Põhjus on samuti üsna lihtne – monopolidest on poliitilises võitluses väga lihtne teha vaenlasi, sest neid ei armasta keegi. Alati leitakse, et teenused on liiga kallid, samas ei saa nendest teenustest ka loobuda. Ajaloost võib tuua mitmeid näiteid, kus monopolide suunalist vihkamist on edukalt praktiseeritud, muuhulgas tegid seda bolševikud eesotsas oma juhi V.I.Leniniga. Bolshevikud võtsid monopolid oma kontrolli alla ja asendasid lõppastmes kogu ettevõtluse totaalsete rahva poolt kontrollitavate monopolidega. Ilmselt enamus meist mäletab toonast majanduse seisukorda, kus teenused ei toiminud ja kaupu polnud lihtsalt saada.

Aga, et minu väited ei jääks paljasõnaliseks, siis toon veel näiteid teistest riikidest ja riigikordades ja sellest, kuidas monopolide vihaga ohjeldamine ning ülereguleerimine viib kergesti majanduse totaalse reguleerimiseni:

Ameerikas kasvas monopolide vastasest võitlusest välja Uus Kurss – 1930ndate aastate majandusprogramm, mille tulemusena reguleeriti kõikide valdkondade hindu ja tootmismahte, mitte ainult monopolide omi. Suures Depressioonis süüdistati monopole. Ja rahvale see meeldis, sest monopole vihkasid kõik, isegi Ameerikas, kus reeglina armastatakse kõike, mis on suur.

Kuivõrd reguleerimine suurenes, siis tekkis küsimus, kuidas tulla toime tsentraliseeritud haldusaparaadi kasvava hüdraga. Naljakas on fakt, et president Kennedy palus haldusorganite tööle reguleerimise vallas hinnangut James Landiselt, kes oli suur riigipoolse reguleerimise üks initsiaatoreid 1930ndatel, aga 1960ndal pärast aastatepikkust toimivat regulatsiooni oli tema raport põhjapanev – ta leidis, et „otsuste venimine on saanud märksõnaks, administratiivpersonali oskused jätavad soovida ja tõi näitena Föderaalse Energia Komisjoni töö, kellel kulub juba menetluses olevate maagaasi hinnavaidluste lahendamiseks ainuüksi 13 aastat. Võttes arvesse, et neid vaidlusi tuleb kogu aeg peale, ei saa vaidlusi lahendatud ka 2043 aastaks, isegi kui töötajaskonda kolmekordistada“. (Juhin tähelepanu, et oli aasta 1960). Tuues paralleeli nn monopolide ohjeldamise seadusega, siis Konkurentsiamet reguleerib nüüd nii vee, kütte, võrguteenuste kui ka suletud turu elektrihindu. Kas Konkurentsiamet saab talle seadusega pandud ülesannetega hakkama selliselt, et vaidlused ei veniks üle aastate?

Vaheldava eduga rakendati suuremal või vähemal määral hindade kontrolli kuni Nixoni teise valitsemise ajal tegelesid valitsuse ametnikud totaalsete hinnamääramistega. Kuniks lõpuks 1974. aastal lasti süsteem vabaks. Siiski energiavaldkonnas jäi regulatsioon vähemalt esialgu alles ja hindade kooskõlastamine jätkus. Kogu süsteem oli omapärane segu hinnakontrollidest, õiguste andmisest ja mahtude määramisest. Ainuüksi standardsete raporteerimiskohustuste täitmiseks kulus 200 000 gaasiturul tegutsejatele ligikaudu 5 miljonit inimtöötundi aastas. Selleks tuli palgata terve armee töötajaid ja see ei teinud kindlasti ettevõtjate tegevust efektiivsemaks. Küll aga suurendas teiselt poolt administratiivaparaati ja kulusid sellele.

Suur-Britannias viis monopolide vastane võitlus nn segamajanduseni või juhitud kapitalismini – kus riigil oli majanduses suur roll ja üldiselt loodeti riigi sekkumise peale mistahes valdkondades ja selle peale, et riik juhib majandust efektiivselt. Hindade äärmuslik reguleerimine viis riigi osaluse kasvamiseni ettevõtluses. Riigile kuulusid isegi pubid ja reisibüroo.

Saksamaal usuti, et natside võimuletõusus olid süüdi monopolid. Keegi ei suutnud unustada 1930ndaid ja seetõttu sai riigist omamoodi kindlustusfirma, mis tagas majanduse kasvu samal ajal tarbijaid tururiskide eest kaitstes. Aga inimesed ja ettevõtjad hakkasid riigile järjest suuremaid nõudmisi esitama. Kui valitsus juba hakkab majandusse sekkuma, siis tema roll reeglina suureneb, mitte ei vähene. Inimesed uskusid, et riik suudab tagada majanduskasvu. Kuid 1970ndatel ilmnes, et valitsus ei olegi kõiketeadja ja riigi najal püsiv majandus ei saa pikaajaliselt toimida.

Ladina-Ameerikas oli levinud dependencia teooria, kus varustuskindluse ettekäändel võeti üle valitsusele olulised ettevõtlussektorid, et vastata tarbijate ootustele, mitte välisinvestoritele antud lubadustele. Regulatsioonide ja kontrolli džungel kasvas majandusest suuremaks ja raha ei teeninud mitte see, kes oleks olnud kõige edukam, vaid see, kes paremini suutis end läbi haldusaparaadi ja bürokraatia manööverdada.

Aga näiteid võiks tuua veel. Mida ma sellega öelda tahan, on see, et majandus on keeruline asi, kus terviklikkuse huvides peavad toimima kõik osad, sealhulgas loomulikud monopolid. Kui kasvab viha majanduse ühe osa suhtes, siis läheb see kergesti üle vihaks majanduse vastu tervikuna. Ja see on juba väga ohtlik tendents. Tuleb silmas pidada, et teatud monopolid on tänu välistele asjaoludele paratamatud, muid lahendusi ei ole lihtsalt esialgu veel välja mõeldud. Näiteks ühisveevärk on üks võrgustik ja seda ei ole mõistlik dubleerida, seega polegi võimalik, et tekiks konkureeriv pakkumine võrgustikuga ühendatud tarbijate jaoks. Loomulikult on lihtsam tegutseda, kui ettevõte ei pea arvestama tülikate konkurentide tegevusega, kuid teisalt tuleb meeles pidada, et sellistelt monopolidelt on äravõetud nii mõnigi teiste ettevõtjate vabadus (kasvõi vabadus ise oma hindade üle otsustada).

Ei maksa unustada, et ilma nende võrgustiketa me ju ka ei saa. Võiks ju arvata, et kui ühisveevärk lakkab toimimast, siis pudelivett saame ikka osta, seega pole asi sugugi nii hull. Aga mis saab siis, kui kanalisatsioon ei toimi? Kuhu voolab tänavatelt vesi, kui vihma sajab? Kes puhastab meie kasutatud vee nii, et see oleks edaspidi keskkonnale ohutu?

Ühelt poolt soovime, et teenuse hind oleks võimalikult odav, teiselt poolt, et see võrgustik oleks meil olemas ja kaasaegne ning inimestele ja keskkonnale ohutu. Need kaks eesmärki on aga teineteisega vastuolus – sest kui me võtame loomulikku monopoli valdavalt ettevõtjalt võimaluse investeerida (surudes reguleeritava hinna nii alla, et see katab vaid hädavajalikud kulud), siis mille arvel teeb ta investeeringuid infrastruktuuri püsima jäämisesse, või veelgi enam arendamisse? Me ju vajame neid teenuseid ja toimivaid võrke. Kui võtta ettevõtjalt võimalus investeerida, tuleb maksumaksjail mingil hetkel vajakajäämiste eest maksta kõrget hinda.

Kui erakapitalil põhinev investor peab oma teenustele peale maksma, sest sisendite kulud kasvvad; kui ettevõtja tegevus on takistatud seetõttu, et ta peab pidevalt haldusorganitele oma tegevusest aru andma; kui kirjadele vastamiseks tuleb tööle võtta uusi töötajaid, kes tegeleksid suhtlusega ametkondadega; kui palgata tuleb hordide kaupa juriidilisi nõustajaid, kes ebamõistlikke otsuseid kohtus vaidlustaksid ja aastate pikkuseid protsesse menetleksid, siis ei saa kõik see kokkuvõttes ettevõtja kuludele hästi mõjuda.

Sellisel juhul võime end peagi leida olukorras, kus loomulikku monopoli haldav ettevõtja tõstab käed püsti ja ütleb, et vabandust, aga ma ei soovi enam selle äriga tegeleda, sest see on muutunud mulle liialt koormavaks. Siis peab riik või kohalik omavalitsus loomulikest monopolidest võrgustikud üle võtma makstes selle eest erakapitalil põhinevatele ettevõtjatele hüvitist, sest elanikele on vaja loomulike monopolide varal osutatavaid teenuseid. Ja nii peabki riik hakkama tegelema ettevõtlusega ning teenuste osutamisega. Võtma tööle töötajad, mõtlema läbi investeerimisotsused, pakkuma teenust, arvestama hindu. Tegelema sellega, mis originaalis peaks olema ettevõtete pärusmaa. Kui erakapitalil põhinevatel ettevõtjatel on reeglina võrgustike opereerimise kogemus, nad saavad kasutada ka teistest riikidest teadaolevaid praktikaid, siis riigil sellist teadmist ei ole ja see tuleb tekitada.

Tundub, et selles polegi mingit probleemi, kui riik võtab loomulikud monopolid enda kontrolli alla. Inimestel on hea turvaline, et teenus jätkub ja võrgustik toimib. Ometi isegi rikastes riikides on jõutud järeldusele, et riigile kuuluvad ettevõtted on praktikas ebaefektiivsed, jäigad ja raha raiskavad. Nagu Margaret Thatcher on öelnud – panna riigile kuuluv ettevõte imiteerima erakapitalil põhinevat ettevõtet on sama nagu püüda teha eeslist sebra maalides talle triibud seljale. Riigile kuuluva ettevõtte investeerimisotsused ei läbi majanduslikus mõttes sellist kadalippu nagu erakapital põhinevad otsused, kus juhatus peab otsust suutma põhjendada nõukogule, aktsionäridele ja lisaks läbima reeglina ka panga laenukomitee sõela. Eksitav on ka mõte, justkui teaks riik kõike ja valitsusel on seega mingi unikaalne teave tulevikust, mis võimaldab tal ettevõtet paremini suunata. Vastupidi – riigile kuuluva ettevõtte juhatuse otsuseid peavad kinnitama poliitikud, kellel sageli konkreetsest tegevusvaldkonnast suurt aimu pole. Ettevõtja, kes raha loeb, teeb neid otsuseid tunduvalt kaalutletumalt, kui ettevõte, kes oma otsuste eest pankrotiga vastutama ei pea ja saab alati käe sirutada riigi põhjatusse rahakotti. Riigiettevõttes töötavad pigem ametnikud kui ettevõtjad. Kui regulaator ei kinnita riigiettevõtte poolt majandatava loomuliku monopoli hinda, siis küsib ta investeeringuteks raha riigieelarvest ja selle kõik maksab ikkagi kinni tarbija ehk maksumaksja. Riigile kuuluva ettevõtte investeerimisotsused tuginevad pigem selle äraarvamisele, mis võiks poliitiliselt sobida, kui reaalsetele majandus- ja ärivõimalustele.

Aga see on positiivne stsenaarium, mis baseerub sellele, et riigil on raha neid loomulikke monopole ise hallata ja neisse investeeringuid teha. Võib juhtuda ka negatiivne stsenaarium nagu juhtus Kongos, Ugandas ja ilmselt nii mõneski teises vaesemas riigis, kus raha nii palju ei olnud. Kus võrgustikud võeti üle suure hurraaga „rahva nimel“, paraku ei jätkunud riigil aga ei teadmisi ega ka raha võrgustike opereerimiseks ja need lasti lihtsalt laguneda. Midagi nullist üles ehitada on aga juba tunduvalt keerulisem, kui seda toimivana hoida. Kui nüüd mõelda Eesti kontekstis, siis ilmselt Ugandas ei juhtu midagi kui pole toimivat keskkütte võrku. Proovige aga ette kujutada eelmisele talvele sarnanevat talve, kus kaugküttevõrk ei oleks toiminud või oleks see ülesöelnud tulenevalt alainvesteeringutest. Mis oleks saanud nendest tarbijatest, kes on kaugküttevõrguga ühendatud ja alternatiivseid küttekehi ei oma?

Kõigi ülallmainitud ülereguleeritud süsteemide kokkuvõte on järgmine – kõige suuremat kahju kannatasid lõppkokkuvõttes tavalised inimesed. Oli pidev puudus kaupadest ja teenustest, vajalikud infrastruktuurid lagunesid, ettevõtjad kannatasid bürokraatia kiusamise ja korruptsiooni all ja lubatud parendusi infrastruktuuridesse lükati pidevalt edasi.

Veel üks oluline aspekt –Eestis otsustati aastaid tagasi, et riigil puuduvad vajalikud kogemused, oskusteave ja raha, et loomulikke monopole ise hallata nii, et need infrastruktuurid oleksid olemas ja osutaksid teenuseid, mida me vajame. Seetõttu otsustati need monopolid erastada. Korraldati konkursid, kuhu laekus mitmeid pakkumisi, millest riik või kohalik omavalitsus valis välja parimad. Erainvestorid osalesid pakkumisel võttes arvesse olemasolevat regulatsiooni ja eeldades, et investeerimiskeskkond ja regulatsioon ei muutu oluliselt halvemaks. Kui mängureegleid muudetakse, siis on ka ettevõtjal õigus öelda, et ma ei sisenenud sellisesse mängu. Kui riik nüüd arvab (ja tsiteerides majandusministrit Konkurentsipäeva avakõnes: “kui investorid lahkuvad, siis õnn kaasa!”), et pole hullu, ostame loomulikud monopolid tagasi ja müüme uutele investoritele, siis ei pruugi see olla nii lihtne, kui pealtnäha paistab, sest regulatsioonide karmistamise ja muutmisega on potentsiaalsetele investoritele antud signaal, et tegemist on mõneti riskantsema investeerimiskeskkonnaga. Sellist käitumist võivad endale lubada rikkad riigid, kes saavad ise hakkama, näiteks Saudi-Araabias tuleb mängureeglite muutmist sageli ette, Eesti kahjuks nii rikas veel ei ole, et saaks lubada erakapitali ettevõtlusest eemale tõrjumist.

Majandusteadlased on leidnud, et sekkumine majandusse on alati toonud rohkem kahju kui kasu. Valery Giscard d’Estaing tõi näite 1960ndate Prantsusmaalt, kus ta olles nooremrahandusminister pidi tegelema pika saia hinnaga. Talle allus terve armee ametnikke, kes iga päev kontrollisid igat Prantsusmaa pagaritöökoda ja vaidlesid siis pagaritega, kas saia hind vastab ettenähtud juhenditele ja metoodikale. Vaevalt, et meie majandus nii kaugele kui leivahinna reguleerimine läheb, aga juhendeid ja metoodikaid loomulikele monopolidele on nn monopolide ohjeldamise seadusega tekitatud korralikult. Ja selle kõige ohjamiseks on samuti vaja suurt hulka ametnikke. Ja kindlasti toovad metoodikad ja juhendid ja hinnaregulatsioonid kaasa hulgaliselt vaidlusi, mis ilmselt veelgi suurendavad kinnitamistega tegelevate ametnike armeed ja seeläbi riigi kulusid haldusaparaadile. Mida suurem on ametnike võim ja diskretsioon, seda suuremad ka kiusatused. Ja lõppkokkuvõttes võib võidumees olla hoopis see, kes saab otsust kirjutava ametnikuga kõige paremini läbi.

Ma olen kaugel seisukohast, et turuvalitsejate tegevust ei peaks reguleerima. Samuti ei ütle ma, et turguvalitseva seisundi kuritarvitamist ei tuleks karistada. Loomulikult peaks inimesi teavitama olemasolevatest reeglitest nii, et nad märkaksid turuvalitsemise kuritarvitamise ära tunda ja vajadusel Konkurentsiameti abiga turuvalitsejaid korrale kutsuda. Teisalt ei tohiks levida arusaam justkui suur turujõud või loomuliku monopoli omamine oleks juba olemuslikult kuritegelik. Selline vihkamise õhutamine ühe majanduse osa vastu võib kergesti kanduda üle vihkamiseks ettevõtluse ja majanduse suhtes tervikuna. Ja see on juba väga ohtlik tendents. Kui selliseid väljaütlemisi lubab endale majandusminister, on see veelgi enam taunitav, kui seda ütleks inimene tänavalt. Kindlasti toob see lühiajaliselt valimistel hääli, kuid poliitika ei tohiks olla mitte sprint, vaid pigem maraton. Võttes ettevõtjatelt (sealhulgas monopolidelt) võimaluse investeerida, võib see kokkuvõttes maksumaksjale kalliks maksma minna.

Kogu see süstemaatiline vaenu õhutamine monopolide suunal meenutab pisut George Orwelli raamatust „1984“ tuntuks saanud vihkamise minuteid, kus töötajad pidid iga päev kogunema teleka ette, kus siis näidati rahvavaenlase nägu. Selle peale kütsid ennast kõik korralikult üles ja viha purskas rahvavaenlase suunal kõikidest ihurakkudest. Kes oli rahulik ja ei näidanud suuremaid vihkamise märke üles, kutsuti peagi vaibale ja kõrvaldati kui rahvavaenlasega mestis olev isik. Teatud aja tagant toimus ka vihkamise nädal, kus vihast toole sai purustada terve nädal. Vihkamise minuteid monopolide suunal on minu arvates juba küllalt olnud, loodetavasti ei tule enne valimisi läbi elada ka vihkamise nädalaid.